（上接9月20日第五版）
（三十七）为什么要完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。”这是新时代新征程党中央对统筹区域协调发展作出的重大部署，对于健全宏观经济治理体系，推动构建新发展格局和高质量发展具有重大意义。
区域差异大、发展不平衡是我国一个基本国情，统筹区域协调发展始终是关系党和国家事业发展全局的重大问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、统揽全局，把统筹区域协调发展作为党治国理政的重要内容，摆在突出重要的位置。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，取得令世人瞩目的重大成就。党的二十大报告强调，推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。随着这些区域重大战略、区域协调发展战略持续实施，我国区域一体化不断发展、经济布局持续优化、区域发展协调性不断增强，优势互补、高质量发展的空间布局框架初现，区域发展相对差距逐步缩小，高质量发展的动力系统加快构建，欠发达地区等特殊区域发展水平明显提升，人民基本生活保障水平总体趋近，基础设施通达程度更加均衡，区域一体化协调发展呈现崭新局面。
虽然我国区域一体化发展取得显著成效，但实践中还存在区域一体化发展机制不健全，区域间地区分割保护和行政壁垒影响资源要素配置效率，跨行政区域产业协同水平较低，行政区域间基本公共服务均等化程度不足等问题。随着我国进入新发展阶段，加快构建新发展格局、实现中国式现代化宏伟目标对区域一体化发展提出了新的更高要求。完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，是打破各地自我小循环，畅通国内大循环，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动经济高质量发展的必然要求，也是更好协调中央和地方关系、地方间关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。具体说来，这有利于打破区域壁垒，促进资源要素高效流动和优化配置，更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用；有利于不同行政区发挥各自优势，通过跨行政区合作实现优势互补，形成促进发展的合力；有利于促进先发地区带动后发地区加快发展，缩小区域差距，实现共同发展、共同富裕。
完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，要进一步深化改革创新。一是健全区域战略统筹机制，加快构建地区间融合发展新模式。统筹推动发达地区和欠发达地区共同发展，健全区际利益补偿机制，推动建立跨行政区合作的收益共享成本共担机制，构建医疗、教育、就业等公共服务一体化体系。二是推进实行统一的市场准入和公平竞争制度，破除地方保护和区域壁垒，加快推动要素自主有序流动。优化人口流动机制，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。健全协同创新机制，完善科技资源共享服务体系，鼓励不同区域科技信息流动。三是优化区域产业互助机制，创新完善跨区域产业转移建设运营模式，鼓励转出地和承接地合作共建等新路径。深化东中西部产业协作，强化交通、通信、能源等基础设施互联互通水平，促进人才区域合理布局，深化东中西部组团式人才协作，促进东部地区高素质人才向中西部地区流动。四是支持部分区域率先推进一体化建设。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势地区，率先推进实施一体化发展战略，提高政策协同，深化区域间环境保护、基础设施、产业等方面合作，推进区域市场一体化建设。
（三十八）为什么要深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。”这是对通过深化改革推动城市发展方式转变的重要要求。可以从以下几个方面理解。
第一，这是新时代贯彻人民城市理念的内在要求。城市是人民的城市，城市发展要让人民群众生活更幸福。老百姓满意不满意、生活方便不方便，是评判城市工作做得好不好的重要标准。近年来，我国城市发展成就显著。以人为本的新型城镇化深入推进，2023年年末常住人口城镇化率达到66.16%；城镇居民居住条件显著改善，第七次人口普查数据显示城镇居民人均住房建筑面积达到38.6平方米；城市人居环境更加优美，2023年全国地级以上城市空气质量优良天数比例达到86.8%。但是，城市治理仍有提升空间，一些城市存在交通拥堵、环境污染、生活成本高、房价贵、看病难、上学难等“城市病”现象。要聚焦人民对高品质生活的期待，转变城市发展方式，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。
第二，这是适应城市发展规律和趋势的必然要求。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。主要是城市和经济发展两者相辅相成、相互促进；城市发展是农村人口向城市集聚、社会结构和生产生活方式持续变迁的过程；城市是一个复杂的巨系统，是生命体、有机体；城市规模要同资源环境承载能力相适应；等等。在经济高速增长阶段，在我国城市建设发展过程中，一些城市粗放扩张，城市管理简单粗放，人地失衡、破坏环境，城市文脉和风貌受到破坏，城市安全韧性保障不足，城市发展可持续性受到影响。要认识、尊重、顺应城市发展规律，城市发展不能只考虑做大规模和经济效益，必须统筹城市发展的生产需要、生活需要、生态需要和安全需要，推动城市高质量发展、可持续发展。
第三，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心承载地。2023年，我国19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。可以说，城市建设关乎中国式现代化建设顺利推进，城市治理关乎国家治理体系和治理能力现代化水平，必须抓好这个“火车头”。从各国现代化过程看，一些国家没有处理好工农关系、城乡关系，大量失业农民涌向城市贫民窟，工业化和城镇化进程受阻，甚至造成社会动荡和现代化进程中断。要坚定不移加快转变城市发展方式，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，不断提升城市要素吸引力和综合竞争力，为现代化强国建设提供有力支撑和强大引擎。
深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式，需要着重抓好以下几点：一是合理控制城市规模，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，根据环境容量和城市综合承载能力等科学确定人口规模，以水定城、以水定产，科学划定城市开发边界；二是优化城市空间结构，加快编制城市国土空间规划，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，推进产城融合、职住平衡，建立可持续的城市更新模式和政策法规；三是提升数字化治理水平，运用大数据、云计算、人工智能等前沿技术推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化，提升城市的智慧度与便利度，推进智慧城市建设；四是加强生态环境保护，处理好城市生产生活和生态环境保护关系，修护生态空间，加强环境保护，推进生产生活低碳化；五是提高城市历史人文底蕴，做好城市历史、人文的保护传承、创意开发与创新利用，延续城市历史文脉；六是深化城市安全韧性提升行动，健全规划、建设、投入机制，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，加强防灾减灾、公共卫生、城市内涝治理等。
（三十九）为什么要完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。”这是巩固拓展脱贫攻坚成果、健全农村低收入人口帮扶体系的必然要求。
第一，这是巩固拓展脱贫攻坚成果的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性工程，举全党全国之力全面打响脱贫攻坚战，到2020年年底9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，彻底消除了困扰中华民族数千年的绝对贫困。实现脱贫目标不易，巩固拓展脱贫成果同样不容易。党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，做到扶上马、送一程。正是因为有了过渡期的政策安排，构建了完善的防止返贫监测帮扶机制，尽管近几年经历了重大疫情、自然灾害等多重冲击和挑战，脱贫地区始终牢牢守住了不发生规模性返贫的底线。但要看到，即使过渡期以后，因疾病、事故、灾害等各种原因造成一些低收入农民家庭甚至局部区域规模性返贫致贫的风险仍然存在。必须立足当前、着眼长远，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续，筑牢防止返贫的堤坝。
第二，这是激发农村低收入人口内生发展动力的需要。精准帮扶，是打赢脱贫攻坚战的一大法宝，也是巩固拓展脱贫攻坚成果、常态化帮扶低收入人口的根本途径。如果用一兜了之的办法大包大揽、包办代替，就会形成“等靠要”依赖症，甚至造成“养懒汉”的逆向激励。必须把激发农村低收入人口内生发展动力作为常态化帮扶的重要取向，根据农村低收入人口家庭具体情况，分析返贫的风险、低收入原因是什么，帮助他们摆脱困境、过上好日子的门路在哪里，区分有没有劳动能力，实行分层分类帮扶，精准施策，提高帮扶效能。
第三，这是建设全体人民共同富裕的现代化的需要。党的二十大报告明确提出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。扎实推进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。让全体人民共享现代化成果，重点和难点仍然是农村低收入人口。许多农村低收入人口自我发展能力和发展条件不足，过渡期后乃至今后更长一个时期，仍然离不开国家必要的扶持。需要坚持以人民为中心的发展思想，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，健全让农村低收入人口和欠发达地区跟上现代化步伐的制度安排，采取有力措施保障和改善民生，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，要健全动态监测机制，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，把符合条件的对象全部纳入常态化帮扶范围。对没有劳动能力的，要通过综合性社会保障措施兜底，兜牢最低生活保障底线，完善社会救助举措，实现应保尽保，确保基本生活无忧。对有劳动能力的，要在保障基本生活基础上，实行扶志扶智相结合，加大开发式帮扶力度，注重激发自我发展主动性，引导他们自强自立，通过支持发展特色产业、开展技能培训、组织转移就业等方式，帮助他们增强“造血”能力，靠自己辛勤的双手创造更加美好生活。要建立欠发达地区常态化帮扶机制，补上公共服务短板，发展壮大特色产业。脱贫期间形成了庞大扶贫资产，要健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制，确保持续发挥作用。
（四十）为什么要统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”这是健全主产区利益补偿机制的有效途径，是全面夯实粮食安全根基的重大举措。
统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，有利于激励粮食主产区重农抓粮。我国目前粮食产销格局是各地资源禀赋、区位条件、经济基础、人口流动、区域政策等因素综合作用而形成的。2003—2004年，国家根据各省（区、市）粮食产量、人均占有量、商品库存量等，确定了13个主产区、7个主销区和11个产销平衡区。粮食主产区在全国粮食生产中块头大、增产多，是保障国家粮食安全的“压舱石”。2003—2023年，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个主产区粮食播种面积增加3.1亿亩，占全国增量的105.6%，粮食产量增加2359.25亿公斤，占全国增量的89.1%，粮食主产区贡献了全国75%以上的粮食产量、80%以上的商品粮、90%左右的粮食调出量。但长期以来，由于种粮比较收益低、粮食对财政贡献小，粮食主产区往往面临“产粮多、经济弱、财政穷”的困境，人均财力水平低，民生事业欠账较多，经济社会发展受到影响。国家为扶持粮食主产区出台了一系列政策举措，持续加大中央财政对主产区的转移支付力度，提高均衡性转移支付投向主产区的比例，增加产粮大县奖励资金，等等，基本构建起对粮食主产区纵向利益补偿机制。但仅靠国家纵向利益补偿还是不够的，必须创新利益补偿方式、拓展补偿渠道，在加大纵向补偿力度的同时，建立粮食产销区横向补偿机制，让主产区抓粮得实惠、不吃亏，进一步激发地方发展粮食生产积极性。
统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，有利于构建饭碗一起端、责任一起扛的粮食安全格局。保障粮食安全，是主产区、主销区和产销平衡区的共同责任。一个时期以来，主销区受资源状况、种植结构调整、经济建设占地、人口流动需求增加等因素影响，粮食产销缺口扩大。2004—2023年，北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南这7个主销区粮食播种面积减少2693万亩，粮食产量占全国的比重下降3.1个百分点，2023年常住人口粮食人均产量比全国低396公斤。主销区承担粮食安全保障的责任，需要从内外两个方面共同发力：从内部看，就是抓好本区域粮食生产、流通、储备，努力提升自给水平和保障能力。从外部看，就是对主产区进行必要的利益补偿，支持主产区多种粮、多打粮。主销区从主产区调粮食，一定意义上相当于调耕地、调水资源，也相当于调走了其他高效产业的发展机会，对主产区给予一定经济补偿是合理的也是应该的。同时，多数主销区经济较为发达，量力而行承担一定的利益补偿，是有条件有能力的。建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，既是督促主销区扛起粮食安全责任的重要体现，也是促进区域协调发展的有力措施。
统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，涉及产销区利益的重大调整，既要考虑中央和地方、产区和销区等关系，也要考虑效率和公平、激励和约束等政策取向。需要统筹粮食生产、流通、消费等相关因素，兼顾区域发展实际和财力条件，合理确定谁补偿、补偿谁、补多少、怎么补等问题。同时，探索多样化利益补偿方式，深化产销和经济协作，鼓励具有较好协作基础的不同省份之间，探索拓展产业、人才、技术服务等多渠道补偿。要把握好工作节奏和力度，让销区可承受、产区得实惠。需要强调的是，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，并不意味着减轻主销区生产保供的责任，主销区决不能以此为借口放松粮食生产。
（四十一）怎样理解改革完善耕地占补平衡制度
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。”耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。长期坚持并不断完善耕地占补平衡制度，是牢牢守住耕地保护红线、确保国家粮食安全的根本要求。
我国人口众多、耕地资源相对短缺，解决好14亿多人的吃饭问题是治国理政的头等大事。我们党始终高度重视耕地保护问题，全方位夯实粮食安全基础，强调依靠自己的力量把中国人的饭碗端稳端牢。党的十八大以来，党中央部署实施农田水利骨干工程、高标准农田建设工程、黑土地保护工程、耕地土壤污染治理和修复工程等，划定耕地和永久基本农田保护红线，建立省级党委和政府落实耕地保护责任制。这一系列硬措施，守住了耕地保护红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。同时，也要清醒地认识到，我国人多地少的基本国情没有变，耕地占用和补充之间的矛盾仍然突出。现行耕地占补平衡制度设计主要针对非农建设，耕地转为园地、林地等其他农用地不需要补充；非农建设补充耕地主要来源于耕地后备资源开发，园地、林地等其他农用地转为耕地后不作为补充耕地管理。但一段时间以来，一些地方耕地大量转为园地、林地等其他农用地，成为耕地减少的主要原因；一些地方耕地后备资源匮乏，耕地开垦和生态保护的冲突越来越大；一些地方耕地占补平衡责任落实不到位，存在占多补少、占优补劣、占整补散甚至弄虚作假等问题。新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。针对当前耕地保护出现的新情况新问题，必须改革完善耕地占补平衡制度，着力从根子上堵住制度漏洞，强化制度刚性约束。
习近平总书记强调：耕地是我国最为宝贵的资源；耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破；耕地占补平衡，不能成为简单的数量平衡，必须实现质量平衡、产能平衡，决不能再搞“狸猫换太子”的把戏。改革完善耕地占补平衡制度，必须把握好这些重大要求，带着保护耕地的强烈意识做好耕地占补平衡工作。一是改革耕地占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，明确占补平衡责任，同时将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地，以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源。第三次全国国土调查结果显示，全国有8700多万亩即可恢复为耕地的其他农用地，相当一部分位于一年两熟、三熟区域，光热水土条件较好。在尊重农民意愿和土地权利人合法权益的前提下，稳妥有序恢复部分耕地，有利于稳定耕地总量，优化耕地布局。二是严格补充耕地质量管理。坚持以恢复优质耕地为主、新开垦为辅，确保补充耕地不造成生态破坏，质量达到高标准农田建设要求，实现可长期稳定利用。严格按照标准验收审查垦造和恢复的耕地，质量不达标的不得通过验收。完善补充耕地后续管护、再评价机制，落实补充耕地主体培肥管护责任。三是完善耕地占补平衡责任机制。按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的原则，建立分级负责、职责明确、监管有力的耕地占补平衡责任机制。建立“以补定占”机制，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地的规模上限，对违法建设占用耕地的冻结相应的补充耕地指标。四是健全耕地保护激励约束机制。实施耕地保护经济奖惩机制，加强对补充耕地主体的补偿激励。强化“长牙齿”的硬措施，以“零容忍”态度严肃查处违法占用耕地行为。落实耕地保护党政同责，将耕地占补平衡作为省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容，对突破耕地保护红线等重大问题严肃问责、终身追责。
（四十二）如何理解盘活存量土地和低效用地这一要求
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。”存量土地和低效用地是指已经批准为建设用地但尚未使用的土地，以及现状建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理的土地等。推进以人为本的新型城镇化，必须落实最严格的节约用地制度，促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变。
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，2023年年末城镇常住人口近9.33亿人，形成全球最大的城市体系，城市现代化水平不断提高。与此同时，城市土地利用也积累了一些突出问题。比如，一些城市“摊大饼”式发展，存量土地规模大，园区土地利用粗放；一些城市空间结构不合理，有的工商业用地占比大，生态用地、公共服务设施用地等不足，有的城中村夹杂其中，空间布局散乱、功能不完善。近年来，国家大力推动存量土地盘活利用，鼓励各地尤其是东部地区城市开展低效用地再开发，促进挖潜改造、高效利用。比如，有的城市实施低效建设用地减量化，有效缓解了耕地保护压力，改善了郊野地区生态环境；有的地区持续实施旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，推动低效用地转型利用，为新产业新业态发展腾出了空间。实践证明，盘活存量土地和低效用地，有利于提高城市土地利用结构的协调性，促进城市内涵式、集约型、绿色化发展。但盘活存量土地和低效用地涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长，经营主体积极性有待提高，需要进一步强化政策激励。推进盘活存量土地和低效用地需要着力抓好以下4个方面工作。
第一，坚持城市国土空间规划统筹和引领。城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。城市国土空间总体规划应当根据城市空间功能分区，统筹新增用地、存量土地和低效用地等各类土地利用，提出规划目标、实施策略、阶段工作重点和管控引导要求。城市国土空间详细规划应当合理划分规划单元，明确土地利用、建筑布局、交通系统、公共设施、绿地系统等具体规划内容，为核发规划许可、实施开发保护建设提供法定依据。
第二，加快发展建设用地二级市场。建设用地二级市场是建设用地使用权人之间交易的市场，包括建设用地使用权的转让、出租、抵押等。在二级市场中，交易价格反映供求关系灵敏，有利于提高土地要素的配置效率。盘活存量土地和低效用地涉及建设用地使用权的流转，必须高度重视二级市场建设，着力完善二级市场规则，规范交易流程，推进交易信息公开，健全市场监管机制，完善相关税费政策。
第三，推动土地混合开发利用、用途合理转换。随着产业转型和市民生活需求的变化，传统单一功能和用途的用地方式难以很好适应城市发展，这就需要增强土地用途管理的适应性和灵活性。一方面，需要健全土地混合开发利用相关制度，在国土空间规划中合理确定土地用途兼容性正负面清单和比例控制要求，支持空间复合利用，促进产城融合、职住平衡，营造高品质社区；另一方面，需要健全土地用途转换规则，在符合国土空间规划、保障安全的前提下，允许存量土地、存量建筑依法调整土地用途，完善土地收益管理政策，促进提升土地要素利用效益。
第四，健全促进土地节约集约利用的政策。提高城市建设用地集约化程度，需要综合运用经济、法律和行政多种措施。要严格城镇开发边界管理，强化规划期内新增建设用地总量刚性约束。大力推动批而未供土地利用，采取依法收回、协议收回、调整用途和规划条件后使用等方式分类处置闲置土地。根据低效用地再开发的特点，完善土地收储机制，优化土地收益分享政策；完善土地供应方式，鼓励土地使用权人自行改造开发。
均据新华社（未完待续）
